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内蒙古城市社区居家养老模式发展问题及建议
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田洁 内蒙古自治区发展研究中心     来源:内蒙古发展研究中心    发布时间:2018-12-31 16:01:27.0    浏览次数:     【字体:

  内容摘要:近年,在国家、自治区鼓励养老产业发展的各项政策带动下,我区社区居家养老模式从无到有,新项目不断推开。但由于我区养老产业尚处于起步培育阶段,社区居家养老模式更是在探索尝试过程中,面临诸多值得关注的制约因素,需进一步解决完善,以推动我区社区居家养老模式健康发展。
  关键词: 内蒙古  社会居家养老
  2017年底,我区60岁及65岁以上老年人口分别达到445万和251.1万,分别占全区总人口18.3%和9.9%,远超过世界老龄化社会10%和7%的认定标准,2020年,全区60岁以上老年人口占总人口比例将超过20%,养老服务需求将与日俱增。我区因家庭养老功能弱化,社会养老供给缺乏,机构养老支撑不足,目前的养老服务体系难以应对人口老龄化社会面临的挑战。2017年,我区养老机构空床率达60%,即使这些养老床位全部住满老年人,选择机构养老的老年人占老年人总数的比例也仅为6%。为此,迫切需要建立与家庭结构及人口老龄化相适应的养老服务制度。社区居家养老模式以家庭为基础,通过政府、社区、社会组织以及市场等多主体、多手段为在家居住的老年人提供生活照料、医疗护理、文化娱乐和精神慰藉等方面服务,提高老年人安全感和归属感,且具有成本低、覆盖广和服务方式灵活等优点(见右图)。但我区社区居家养老尚处于探索发展阶段,主要由政府倡导推动,社会自身动力不足,在发展过程中面临诸多问题,难以满足不断提升的养老需求。因此,需要我们从政府、社会、机构、社区等方面加强建设,促进全区社区居家养老服务持续健康发展。



图  社区居家养老优势示意图
  一、内蒙古社区居家养老服务发展存在的问题
  (一)社区居家养老服务供给不足,服务水平落后
  一是服务普及程度不高。内蒙古现有居家老人中,家庭条件好、理念先进的,通过互联网或者其他手段,在网上约单、叫餐、叫服务等,就基本解决了生活中的问题,更会选择有偿的医疗、家政等上门服务。而在老旧小区居住的独居老人,没钱没技能,与社会脱节,开展居家养老服务运行困难,基本没有人愿意选择有偿服务。
  二是日间照料中心功能尚未有效发挥。我区《加快发展养老服务业实施意见》提出,到2020年,96%的老年人依托社区实现居家养老,所有城镇社区要建成方便实用的社区老年人日间照料中心。2017年底,我区共建成日间照料中心879所,平均每个中心15.7张床位,远低于我区《社区老年人日间照料中心运行管理办法》规定的设置床位不低于20张的标准。且多数日间照料中心基本仅是在空房间里摆几张桌子,由社区居委会组织简单活动,与老年人精神慰藉、医疗康复、应急救助等实际需求相差甚远。
  三是社区居家养老服务供需脱节。生活服务针对性不强。我区缺乏社区居家养老生活方面的服务规范,导致服务满足率不高。为老年人提供的叫餐服务,或是饮食搭配不合理、价格高昂,或是无法满足老年人类似仅点一碗粥、要一个馒头的差别化需求,更是忽略了老年人健康养生的需求。医疗服务供给不足。我区《医养结合实施方案》指出,到2020年,家庭医生签约服务实现全覆盖,90%以上的老年人在社区和居家养老时能够享受到专业的医疗、护理、保健、康复等服务,但缺乏具体实施细则,社区方的责任、范围及收费标准和接受服务者的权益不明,导致签约率不高。“十三五”期间,我区规划要创建200个社区医养结合示范中心,2017年,我区确定的社区医养结合示范中心项目仅4个且发展缓慢。大部分提供居家养老服务的机构只能进行诸如测量血压等极为简单的操作,极少有社区能够实现医生上门提供专业医疗护理服务。基础设施建设落后。大多数社区内文体娱乐设施陈旧、单一,活动场所小,养老服务的硬件设施建设与更新改造速度难以满足老年人多样化的需求增长。老年人精神需求得不到满足。我区社区居家养老服务主要针对生活和家政服务,对老年人的精神慰藉基本空白,志愿者上门也仅是做简单询问,难以通过心理学等专业手段对老年人进行心理疏导。
  (二)社区居家养老体制机制尚不完善,资金支撑不足
  一是体制机制不健全。我区居家养老政策建设滞后,对社区养老的性质定位、资金来源、运营管理、发展模式、行业竞争和政府职能发挥等缺乏统一规范,导致不同市场主体提供的服务产品难以形成有效竞争。社区居家养老服务机构专业化程度不高,缺少品牌连锁机构,在护理员资质认定、营养餐标准判定、纠纷处理调解程序等方面工作机制不成熟。缺乏对政府购买社区居家养老服务过程进行监督,严重影响了服务质量。基层监管力量相对薄弱,尚未形成常态化监管机制。
  二是资金筹集渠道单一。当前,社区居家养老组织的主要资金来源是财政拨款和彩票公益金,但我区财政拨款的资金额远不足以补充社区居家养老服务正常运行的缺口。2017年,我区福利支出15.5亿元,占当年GDP的9.6%,投入到社区居家养老服务中的资金就更少。且政府资金投入主要偏向大型医养结合机构,基层卫生中心和社区内嵌式养老院投入占比较少。由于社区居家养老福利性和非营利性高且主要为政府主导购买服务,行业总体盈亏平衡期长且市场回报率低,小部分个性化的养老服务项目缺乏形成规模效应的能力,制约了大部分社会组织的参与协作。
  (三)居家养老服务队伍整体素质偏低,受众理念落后
  一是机构、企业实力不足。社区居家养老服务企业的投资人理念更新不足,缺乏对市场科学深入调研,养老服务供给缺乏针对性,同时,未能与其他相关产业形成联动,制约了行业的发展。二是缺乏高质量的服务人员。社区居家养老服务人员大多服务技能薄弱、年龄偏大、经历资质不足,对老年人的生理、心理等需求了解不够。受经济收入,社会地位、风险因素等影响,居家养老服务机构很难留住骨干服务人员和吸纳专业护理人员。同时,尽心尽力、专业性较强的志愿者队伍也严重不足。三是受众理念更新不足。老年人观念滞后,对新型养老模式接纳慢,认为社区养老在某种程度上就是家庭对自己的抛弃。由于缺乏宣传,大部分家庭不了解社区内的养老服务,对其提供的服务内容及服务流程知之甚少。
  二、对策建议
  (一)加强顶层设计,充分发挥政府的引导和政策支持作用
  一是扩大社区居家养老服务资金投入。综合我区经济发展水平、财政承受能力和老年人的基本服务需求,动态调整政府购买社区居家养老实施方案。通过项目和专项资金的形式支持社区养老服务基础设施建设,鼓励和引导民间资本进入。整合卫生健康部门用于社区的预防保健经费、医保费用中支付于医疗机构和家庭病床的老年人医疗项目经费以及民政部门用于居家养老服务补贴等,形成统一支付体系,对社区居家养老康复机构给予整体的资金扶持。
  二是加强政府引导及法律法规保障。制定激励政策。针对参与社区居家养老各界力量在投融资、土地供应、税费减免、补贴支持、人才培养和教育、推动医养结合等方面出台具体细化的激励措施,充分吸引社会力量参与;对于低保、五保户等特殊群体制定较高补贴政策。简化对社区具有医疗性质的紧缺型“康复机构”审批手续。明确政府部门职责。针对社区老年人口规模和特点设计服务项目,以服务、引导、监督代替包办,做好城市规划、社区和城市环境适老化改造等工作。把社区居家养老服务发展的工作任务分解落实到街道,并建立责任监督、追究机制。提升老年人保障能力。借鉴日本,根据我区现有条件及经济社会变化状况探索开展长期护理险的适宜模式,出台针对性政策保障特殊困难老人需求,提高补助水平。鼓励商业保险机构设计开发诸如护理保险、健康寿险等适合医养融合的商业保险,降低社区居家老年人的养老支出压力。
  三是强化行业监管和规则制定。强化行业监管,健全养老服务准入、退出、监管制度,制定技术标准,规范各类居家养老服务行为。为企业和机构发挥主体作用营造平等参与、公平竞争的市场环境,通过公开招标的方式对居家养老服务进行购买,把关企业服务质量。依法确定适用政府定价和政府指导价的范围,防止出现行业乱收费等现象。在资金使用上,定期对资金的投入、使用和结余进行审计,确保投入的每一分钱都落在居家养老服务质量改善上。
  四是加强医养结合政策落实。推广“家庭医生签约服务+健康快车+医联体”“六位一体”养老照护等服务模式,将医疗、养老、康复等一体化服务延伸到家庭。规范医疗护理项目、服务内容、服务标准和服务价格,将社区居家养老医养融合服务机构纳入定点报销,并逐步加大对大病费用和慢性病费用的支付额度。
  (二)改善企业、机构等服务主体发展能力,提升社区居家养老服务供给质量
  一是提升居家养老服务企业竞争力。提高经营者精细划分市场的嗅觉及能力;探索开发多样化、个性化的服务内容,提高产品质量和服务价值。通过联合发展等手段,加大与家政服务行业、医疗保健行业、医疗护理行业和医疗康复行业等联动,实现多元化发展。合并市场上规模小、效率低、运营管理不善的社区居家养老服务企业、机构,支持有实力且运作规范的企业做大做强。实施品牌战略,提高创新能力,发展一批带动力强的居家养老服务龙头企业,逐步形成产业链长、覆盖领域广、经济社会效益显著的产业集群。
  二是重视人才队伍的激励与提升。加大对社区居家养老服务人员严格的岗前培训及考核,加大职业伦理精神培养,吸引正规组织参与。建立适宜的养老服务职业资格认证体系,保证专业化人才供给。加快从业人员服务星级评定,重视养老服务过程中感情投入的价值与意义,增加助老服务关系、服务满意度调查等指标。
  (三)结合“智慧养老”,充分发挥社区的基础性作用
  加大社区“互联网+”智能养老服务平台建设力度,利用大数据分析技术等手段,建立准确反映老年人需求变化的数据信息系统。通过对老年人生理、心理、精神、经济条件和生活状况等综合分析评价,科学确定老年人服务需求类型、照料护理等级等基本需求,并高效对接专业医疗健康服务机构、康复中心、家政服务、急救服务等。发挥社区邻里相帮文化,探索建立老年群体相互照料的护理互助体系。建立社区内卫生服务站同居家养老服务机构协作机制,充分发挥日间照料中心的作用。加大宣传,改变养老传统观念,使居民对社区居家养老服务的机制、内容、形式、收费有充分的了解,使老年人乐于接受居家养老服务。



                     (内蒙古自治区发展研究中心 田洁)


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