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内蒙古化解政府债务的对策建议
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课题组:张永军  付东梅  杜勇锋 徐盼     来源:调查研究报告    发布时间:2018-06-11 10:27:51.0    浏览次数:     【字体:
  内容摘要:中央经济工作会议将防范化解重大风险攻坚战列为决胜全面建成小康社会的三大攻坚战之首,并明确“重点是防控金融风险”。目前,全区政府债务风险总体可控,但仍存在财政内外资金支持走弱、隐性负债偿付压力高企等挑战,需予以高度重视。
  关键词:地方政府债务 总体可控 防范化解  
  一、基本特点
   (一)政府债务余额控制在年度地方政府债务限额以内
  2017年,国家核定我区当年政府债务限额6357.5亿元,新增地方政府债务限额395亿元。截至2017年12月底,全区政府债务余额6217.4亿元,其中一般债务占84%,专项债务占16%,均控制在年度地方政府债务限额以内。
   (二)政府债务主要分布于盟市和旗县两级
    2017年,自治区级政府债务余额占总债务余额的6.6%,盟市本级占36.6%,旗县级占56.8%。
   (三)政府债务主要来源于地方政府债券
  2017年,地方政府债券占总债务余额的87.2%,银行贷款占1.4%,供应商应付款占6.9%,企业债券及其他融资券占2.4%。
   (四)政府债务资金主要投向民生、生态领域
    2017年内蒙古政府债务资金的91.2%用于公益性项目。其中,市政建设占26.8%,保障性住房占11.7%,农林水利建设、教育、公路、生态建设和环境保护等占44.2%。
  二、主要做法
   (一)严控债务增量
  2017年,自治区坚持“新官要理旧账”原则,对在建和拟建的政府投资项目进行全面梳理,共缓建、停建、“瘦身”项目653个,涉及总投资4500多亿元。
   (二)规范政府举债行为
  对政府举债融资、违规担保、购买服务等行为进行全面排查整改,共核查各类不规范行为1148件,整改905件,涉及金额2300多亿元。同时,严格政府债务限额管理、预算管理,建立规范的举债融资机制。
   (三)加快融资平台公司市场化转型
  依法规范政府与社会资本合作、政府投资基金、政府购买公共服务行为,推动融资平台公司市场化转型,严禁各种形式变相举债,坚决遏制违法违规举债。
   (四)实行绩效考核
  建立债务偿还和财政转移支付挂钩机制,对化债成效显著的,通过转移支付予以激励;对违法违规举债、化解债务不力的,进行追责问责。
  三、面临的挑战
  (一)一般公共预算收入增势放缓加大地方政府偿债压力
  一是经济增速持续放缓导致财政收入难扩容。2017年,内蒙古经济总量在全国排名第22位,较上年下降6位,增速更是滑落到后3位。一般公共预算收入总额基本与2013年持平。二是减税降费一定程度上影响财政增收。2017年全区减税降费超800亿元,其中,推进“营改增”减税约139亿元,落实小微企业、鼓励高新技术等各项事业发展税收优惠政策减税约448亿元,减税额超过全年一般公共预算收入的1/3。三是民生、生态等刚性支出持续增长加大财政支出缺口。2017年全区一般公共服务支出增速较一般公共预算支出增速快8.8个百分点,全年财政收支缺口达到2819亿元,比2013年扩大70%。
   (二)金融政策趋紧导致地方政府融资渠道收窄
  一是规范地方政府融资过程中,融资平台信用与地方政府脱钩,导致剥离政府信用后的融资平台对金融机构的吸引力下降。二是资金来源端收紧。财政部23号文针对投资基金、资产管理、PPP、融资担保等业务提出具体要求,进一步规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为。目前,针对融资平台的贷款审核已从严从紧,对以信托贷款、委托贷款为主的非标融资的规范逐步落实,金融机构助推地方政府变相举债的行为受到约束。
   (三)土地财政对地方政府财政支持力度趋弱
  近年,房地产调控政策持续深化,三四线城市“去库存”和“抑过热”并行,土地出让单价及土地出让规模增速都将放缓,土地财政依赖度将渐行渐弱。例如,2017年呼和浩特市土地挂牌出让共4次,共成交20宗土地,共出让成交土地面积85.94万平米,成交金额42.17亿元,土地财政依赖度(土地出让金/地方一般性公共预算收入)仅为21%。虽然出让成交面积较上年大幅增长153%,成交金额是上年的2.48倍,但仍低于2014年、2015年成交面积和2015年成交金额。随着土地出让制度的逐渐完善,土地出让收入也将继续保持较为平稳的增长态势,今后土地出让收入也难有大幅度增长,对债务偿付支持将进一步弱化。
   (四)隐性负债仍是地方政府重要风险点
  我区隐性负债主要体现在城投公司,城投公司偿债压力在一定条件下有可能转化为政府债务风险。一是城投公司债务规模庞大。截至2017年末内蒙古已发债城投企业带息债务约为政府债务余额的40%,2018—2023年城投债将迎来集中到期高峰,而城投新增融资明显减少,2017年全区城投债新增融资规模仅为债务余额的2.8%,存在较大的借新还旧压力。二是城投公司自身业务盈利能力较差。因城投公司多数从事地方政府公益性项目,利润主要来源于政府补贴,自身造血功能较弱。虽然中央已明确城投公司与地方政府债务权责,但若城市核心城投公司发生债务违约可能引发城投信用崩塌带来的区域系统性风险。三是城投企业融资难度明显加大。随着融资监管的加强,金融机构相关产品的整顿与清理将导致部分城投平台融资渠道受限,资金链紧张,部分地区或面临较大流动性风险。
  四、对策建议
  按照“控、管、疏、换、责”五字方针加强地方政府债务风险防范化解。
  (一)控:严控债务规模
  一要树立正确的政绩观。破除急功近利的心态,从“我的政绩”中解放出来,把抓工作的出发点放在为党尽责、为民办事上,杜绝因各种政绩工程和形象工程新增不合理债务,严控地方政府债务增量。二要合理确定盟市旗县政府债务限额。充分考虑地方政府财力水平、融资需求、资金效益等情况,合理确定债务限额,并努力增强困难地区政府自身造血功能。三要强化预算管理。各地区在编制预算时,应同步提出政府债务举借和偿还计划,未列入预算管理的政府债务项目,不得举借政府债务和安排财政性偿债资金。发行地方政府债券一律与公益性建设项目对应,披露一般债券和专项债券发行信息时均要将债券资金安排明确到具体项目,使用债券资金也要严格按照披露的项目信息执行。四要坚决遏制隐性债务增量。加强对土地储备、招拍挂的监管,明确各类平台公司不得再承担政府土地储备职能。严格执行负面清单管理,对不合规PPP项目在甄别后予以分类处置。从严审核把关各级政府平台公司的发债申请,支持有效益的实体企业发债。
  (二)管:强化政府债务管理
  一要按债务风险程度实施分类管控。健全地方政府性债务风险评估和预警机制,以国际通行的100%债务率作为风险预警线,对综合债务率高于(含)100%的地区,或一般债务率、专项债务率两项同时高于(含)100%的地区,不再允许其新发地方政府债券,并要求其指定化解方案,督促其在规定期限内化解完毕;对综合债务率低于100%但高于(含)80%,或一般债务率、专项债务率有一项高于(含)100%的地区,控制其债务增长低于经济增长速度,督促其积极落实偿还责任。二要推进实施地方政府债务项目滚动管理和绩效管理。建立健全“举债必问效、无效必问责”的政府债务资金绩效管理机制,加强债务资金使用和对应项目实施情况监控。继续实行化解存量债务与新增债券额度安排、财政转移支付分配挂钩,提高债务资金使用绩效。三要深入推进融资平台公司转型。积极稳妥推进其转型改革,撤销“空壳类”、整合“相近类”、转型“实体类”,突出做强主业,规范内部决策程序,加快将融资平台公司逐步转型为自主造血能力较强的实体化运作的国有企业。
  (三)疏:有序推进政府债务疏导
  一要依法依规有序化解存量政府债务。通过财政资金、出让土地、出售国有资产及发行政府债券等措施化解已有债务,整改融资平台公司违规担保举债和政府支出事项,建立市场化、法治化的债务违约处置机制。二要进一步规范政府举债方式。没有收益的公益性事业发展举借一般债务,通过发行一般债券融资;有一定收益的公益性事业发展举借专项债务,通过发行专项债券融资。三要用好新增政府债务资金。引导各地按照轻重缓急顺序合理安排使用债务资金,确保地方政府债务资金只能用于公益性资本支出,优先保障在建工程项目建设,重点投向乡村振兴、生态环保、保障性住房等民生短板领域。
  (四)换:加快存量政府债务置换工作
  一要尽快开展存量地方政府债务置换工作。针对性地发行地方政府债券,置换非政府债券形式的存量政府债务,并从政府债务管理系统中移除不予置换的存量政府债务,确保在国务院明确的期限内完成全部非政府债券形式的存量政府债务置换工作。二要强化置换债券资金管理。严格执行国家对地方政府置换债券的各项整改要求,规范使用置换债券资金,置换债券资金要严格用于偿还清理符合规定的存量政府债务,严禁用于其他用途。
  (五)责:加强审计监督和加大问责力度
  一要强化政府债务审计。各级审计部门要把地方政府债务管理作为重要内容,结合财政预算执行、决算审计、领导干部经济责任审计等,加大监督处罚力度。二要加大追责问责力度。各级监察部门对发现的违法违规举债、用债和担保等行为,严肃问责追责。三要进一步完善审计工作机制。强化上级审计机关对下级审计机关的领导,狠抓审计发现问题的整改落实,政府主要负责人作为政府债务问题整改第一责任人,对违规问题要亲自管、亲自抓。四要建立健全问责机制。研究出台终身问责、倒查责任制度办法,坚决查处违法违规行为。


内蒙古发展研究中心“形势分析”课题组
    负 责 人:张永军
    报告执笔:付东梅  杜勇锋 徐盼

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