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巴曙松:第五次全国金融工作会议后中国的影子银行如何透明化?
  【来源】中国金融四十人论坛,2017年8月10日,http://www.cf40.org.cn/plus/view.php?aid=12192 【时间】2017-09-11 10:18:00

  从国际范围内考察影子银行的起源及其特征
  从国际范围内来看,美国次贷危机的爆发引发国际金融界对于影子银行的关注,而“影子银行”的概念产生于2007年美联储的年度会议上。影子银行系统(The Shadow Banking System)的概念由美国太平洋投资管理公司执行董事麦卡利首次提出并被广泛采用,又称为平行银行系统(The Parallel Banking System),在美国当时的金融环境下,影子银行主要包括投资银行、对冲基金、货币市场基金、债券保险公司、结构性投资工具(SIV)等非银行金融机构。这些机构通常从事放款,也接受抵押,是通过杠杆操作持有大量证券、债券和复杂金融工具的金融机构。在带来金融市场繁荣的同时,影子银行的快速发展和高杠杆操作给整个金融体系带来了巨大的脆弱性,并成为2008年美国次贷危机以及全球金融危机的主要推手。
  2011年4月金融稳定理事会对“影子银行”作了严格的界定。影子银行是游离于银行的监管体系之外,可能引发系统性风险和监管套利的信用中介体系。在中国,影子银行在不同的阶段往往表现为不同的产品形式,初期可能包括一些商业银行与非银行金融机构的合作产品,近期则演变为一些跨专业领域进行镶嵌加杠杆等的产品。根据国际评级机构穆迪发布报告,中国2016年影子银行资产达人民币64.5万亿元,同比增长21%,当然,穆迪统计的影子银行的口径与通常监管机构的口径有所差异。
  从趋势看,一些用于加杠杆的影子银行产品虽然在去杠杆化的过程中持续萎缩,然而,作为金融市场上的重要一环,影子银行系统并不会就此消亡。未来,对影子银行系统的信息披露和适度的资本要求将是金融监管改进的重要内容。
  影子银行虽然是非银行机构,但是又确实在发挥着事实上的银行功能。在美国的市场环境下,它们为次级贷款者和市场富余资金搭建了桥梁,成为次级贷款者融资的主要中间媒介。影子银行通过在金融市场发行各种复杂的金融衍生产品,大规模地扩张其负债和资产业务。影子银行相互作用,便形成了彼此之间具有信用和派生关系的影子银行系统。
  从美国市场观察,影子银行的基本特点可以归纳为以下三个。其一,交易模式采用批发形式,有别于商业银行的零售模式。其二,进行不透明的场外交易。影子银行的产品结构设计非常复杂,而且鲜有公开的、可以披露的信息。这些金融衍生品交易大都在柜台交易市场进行,信息披露制度很不完善。其三,杠杆率非常高。由于没有商业银行那样丰厚的资本金,影子银行大量利用财务杠杆举债经营。影子银行的发展壮大,使得全球金融体系的结构发生了根本性变化,传统银行体系的作用不断下降。影子银行比传统银行增长更加快速,并游离于现有的监管体系之外,同时也在最后贷款人的保护伞之外,累积了相当大的金融风险。
  影子银行如何带来潜在风险:以美国次贷危机为例
  从美国次贷危机演变的趋势看,影子银行进行大规模的次级贷款发放和融资,扮演了类似传统商业银行的角色。由于影子银行并没有像商业银行一样受到充分的监管来保证金融安全,其中隐藏着巨大的风险。
  首先,影子银行的产品结构设计非常复杂,这些金融衍生品交易大都在柜台交易市场进行,信息披露很不充分,使得包括对手风险在内的一系列风险都未被监管机关以及金融市场的参与者所认识和警觉。
  其次,影子银行没有像商业银行那样受到资本充足率的限制和存款准备金制度的约束。由于没有资本充足率要求,影子银行的自有资金一般非常小,但业务规模却非常大,其潜在的信用扩张倍数达到几十倍。
  再次,影子银行不受存款保险制度的保护。比如当传统商业银行出现倒闭风险时,美国的存款保险制度可以有效地减缓存款人的恐慌,防止商业银行发生挤兑。而影子银行却没有存款保险制度的保护。在房价上升时期,面对次级债券较高的回报率,投资者趋之若鹜,影子银行也极力扩张业务。当房价下滑时,次级贷款违约率由于主动或被动的原因大幅上升,投资者大量抛售次级债券及其衍生品,影子银行遭到挤兑,进而引发市场恐慌。
  中国影子银行发展:不同市场环境下的不同机理与特征
  从中国目前的金融市场来看,影子银行产品的发展与美国次贷危机中的影子银行相比,有不同的机理与特征,但是总体上看,缺乏透明度、成为加杠杆的载体、以及从事监管套利和资金套利等,则是中国的影子银行与美国的影子银行共同存在的一些特征。
  目前来看中国影子银行的发展的特点有:
  1、影子银行产品往往跨越不同的金融细分领域,使得现有的以机构监管为基础的监管体制难以对影子银行产品进行穿透式的监管。目前,中国的监管体制基本是以机构监管为基础,实行的是分业监管模式,但随着大资管的快速发展,影子银行产品更多的是横跨多个金融业务领域。
  2、通过影子银行产品实现监管套利。从正规金融机构角度来看,在存款准备金、贷款规模控制、存贷比要求、资本充足率等监管要求还存在的条件下,银行往往有将资金转移出资产负债表的内在动力,从而形成向影子银行体系的资金供给。而在金融市场分割、市场发展不平衡、融资渠道单一、金融工具相对匮乏等条件下,影子银行体系客观上填补了正规金融的空白,同时也通过特定的影子银行产品创新,突破了金融监管的约束,进而积聚金融结构不平衡的风险。
  3、中国的影子银行在不同时期往往表现为不同的金融产品形式,而2015年以来主要表现为同业存单、委外等业务形式突破监管约束,并实现加杠杆等目标。2013年12月中国人民银行公布并实施《同业存单管理暂行办法》,该办法既规范了同业存单业务,同时也拓展了存款类金融机构的融资渠道。同业存单业务规避了银行同业业务的监管政策约束,为银行利用同业资金规避监管提供了契机。相应的业务模式主要有同业存单质押、受益权T+D模式以及同业存单嵌套同业理财委外投资模式。2015年以来,通过同业存单和委外业务加杠杆的规模迅速上升,特别是一些中小金融机构,将此视为突破分支机构网络限制、以及贷款规模约束、资本金约束等的重要渠道。
  借鉴影子银行监管的国际经验
  金融危机爆发后,欧美各国开始考虑将影子银行系统纳入监管。2009年3月18日,英国金融服务局(FSA)发布报告,计划改革英国现有金融监管体系,其中明确提出要加强对对冲基金等影子银行的监管。报告表明,FSA可能直接监管抵押贷款和信贷衍生品等金融产品,而不仅仅是监管相关金融企业。FSA正在考虑按照地产价值的一定比例直接限制客户可借入的抵押贷款数额。报告呼吁限制信贷衍生品市场并确保投资者了解这些市场的运作情况。报告还建议对信用违约掉期市场的大部分交易进行集中清算,以提高市场透明度,降低交易对手风险的不确定性。另外,英国对影子银行体系进行监管主要代表性法案和指令有《特纳报告》《交易行为的审慎制度》以及《衍生产品场外交易市场改革方案》等等。
  美国政府于2009年3月26日公布的《金融体系全面改革方案》,也旨在对诸如对冲基金之类的影子银行实行更严格的监管。根据这一方案,超过一定规模的对冲基金及其他私募基金都必须在美国证券交易委员会(SEC)注册登记,并向监管机构披露更多有关其资产和杠杆使用的信息。方案强调要建立针对诸如CDS等场外衍生品市场的全面监管、保护和披露框架。同时,为了减少交易对手风险,所有标准化场外交易合同必须经由一个中心机构处理,并鼓励市场参与者更多地使用交易所交易工具。2010年7月美国政府颁布了《多德—弗兰克法案》,该法案允许美国金融监管机构可以不执行原有的短视的、按照不同许可条件进行监管的惯例,按照“谁是金融中介功能的最终实施者”这一思路对影子银行体系进行管控。
  中国影子银行强监管:正在进行时
  从政策发展趋势看,强化对影子银行的监管,促进金融体系去杠杆,将是下一阶段影响金融市场的一个重要政策趋势。针对中国影子银行的发展脉络,借鉴欧美对影子银行强化监管的经验,可以考虑从如下几个方面着手:
  首先,加强分业监管协调,从统一资产管理产品框架着手,强化影子银行产品的穿透式监管。监管标准的差异、监管带来的合规成本过高是影子银行进行监管套利的原动力。在目前中国分业监管的格局下,不同监管部门对监管范围内的机构和业务进行监管,往往可能由于缺乏监管协调,不同机构和业务的监管存在较大的不一致性,带来了监管套利空间。例如,当前券商和基金公司资产管理业务的监管要求相对较为宽松、而银行体系、信托类金融机构的资产管理业务监管较为严格;信托公司依赖的信托法与一般资产管理业务依赖的委托代理关系存在法律上的不同。所以要加强分业监管协调、使得对于同类业务进行相同标准的监管,努力压缩“监管真空”区域,消除监管套利空间。因此,虽然中国的监管框架基于机构监管和分业管理,但也应该强化功能监管,可以从资产管理领域着手,制定统一的监管框架,明确监管主体与监管原则,同时强化信息披露、信息共享与穿透式监管。
  其次,推进金融结构调整,平稳促进去杠杆,逐步释放影子银行体系风险。在促进平稳实现去杠杆、逐步释放影子银行风险的过程中,需要把握风险释放速度和不刺破风险底线的平衡。目前,决策层已经陆续出台了相关的政策,引导影子银行逐步释放风险。
  在推进金融市场化的过程中,需要把握市场化推进速度和金融机构盈利模式转型的平衡,防范由于金融市场化加速带来的风险叠加。从银行的角度来看,一方面利率市场化的稳步推进将改变原有依赖利差的盈利模式,存款面临较大的波动,另一方面,对影子银行的加强监管将导致银行无法再利用资产出表的手段放大利差,获取高额收益。因此,有必要客观把握利率市场化与去杠杆可能对金融机构、特别是中小金融机构的影响。
  再次,增加影子银行透明度。影子银行之所以会成为2008年金融危机的一个主要推手,其主要的原因就是影子银行业务透明度低。正是因为这个原因,其相关数据不像传统银行那样透明和可核查,使得监管部门无法对影子银行的规模及风险程度进行评估,从而很难对影子银行采取有效的监管措施。所以金融监管部门首先应明确中国影子银行范畴,建立一套对影子银行合理有效的统计、监测和分析、披露机制,来增加影子银行的透明度,从而规避影子银行可能引发的系统性风险。
  最后,从英美国家的影子银行监管措施来看,设计全面的穿透式信息披露机制也将成为未来对影子银行监管的重点。探索新的金融市场信息披露制度,提高金融产品和金融市场的透明度,完善场外交易市场的信息披露,以简洁易懂的形式让投资者充分了解相关信息,是防范衍生品市场风险的重要举措,也是确保影子银行稳健发展的必由之路。

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